О теневых схемах в экономике и неформальной занятости в России давно известно: об этом рассуждают эксперты и даже признают "факт наличия" официальные лица. Между тем вне поля зрения государства остаются сотни тысяч бесхозяйных (даже термин есть такой) объектов в стране, которые формально никому не принадлежат, но по факту — активно эксплуатируются. Речь идет о ничейных — в самом прямом смысле этого слова — дорогах, мостах, энергосетях, трубопроводах и прочих элементах инфраструктуры. Сводной цифры, позволяющей представить себе размеры ничейной экономики, в России нет. Хотя, чтобы представить масштаб явления, достаточно пары примеров: у 30% проблемных дорог в Подмосковье нет официального хозяина, а в целом по России каждая пятая дорога — ничья; в стране сотни населенных пунктов, которые уже четверть века не платят за электроэнергию — платить некому, поскольку сети — ничьи. Как это стало возможным и кому такая ситуация выгодна, разбирался "Огонек"
Даже на увеличенной карте Тульской области Подосинки — крохотная точка в самом центре. А в жизни это деревня в 100 домов и 400 жителей. От нее до "большой земли", трассы Тула — Рязань, всего 4 километра. Но, на беду деревенским, с 2010-го расстояние стало впятеро больше — 20 километров. Дело в том, что короткий путь пролегает через реку Шиворонь, и деревянный мост, построенный еще в советское время, рухнул. Тогда-то и выяснилось, что ремонтировать, а по-хорошему строить новый, попросту некому: мост — бесхозяйный.
С тех пор путь к цивилизации у местных только в объезд. Дольше дорога теперь и у ребят: своей школы в деревне нет. Скорую, пожарных приходится дожидаться, скрестив пальцы. Но и в обычной ситуации жители сетуют: 20 километров туда, 20 обратно — это же какой расход топлива! Жалобы властям результата не дали: за ничейный мост никто не отвечает.
Через год после аварии, как пришло тепло, взялись всей деревней (благо среди жителей хватает молодых и среднего возраста, работающих), собрали больше 120 тысяч рублей, закупили бетон, арматуру, завозили их на своих тракторах, грузовиках, работали по вечерам почти все лето 2011-го — мост наладили общими усилиями. Посодействовали и муниципальные власти, выделив 100 тысяч рублей из фонда, аккумулирующего "добровольные пожертвования" от местных бизнесменов. Но переправа эта временная и для пешеходов. Жители Подосинок меж тем не теряют надежды довести мост до ума и уже 6 лет как обивают пороги администраций всех уровней. Только у муниципальной — "денег нет", а начальству повыше, похоже, не до этого. Мост же по-прежнему ничей...
— У бесхозяйных объектов (если соблюдать юридическую точность) нет собственника, они не зарегистрированы ни в каких официальных реестрах, значит, формально не существуют,— объясняет "Огоньку" социолог Ольга Моляренко из фонда "Хамовники", автор проекта "Невидимая инфраструктура".— В целом оценить, сколько ничейного имущества в стране, практически невозможно. Тем не менее мы заинтересовались этим вопросом, наше исследование охватывает 59 регионов.
Проект "Невидимая инфраструктура" стартовал в марте 2016-го и будет завершен в конце 2018 года. Как признаются его авторы, они не планировали предавать огласке результаты до окончания работ, но потом решили рассказывать о своих находках "порционно" — масштабы явления потрясали. Теперь за проектом следят и коллеги-ученые (от социологов до антропологов, географов и экономистов), и СМИ (одним из первых о проблеме написал журнал "Деньги" в начале нынешнего года).
В конце июня состоялась первая презентация сводных данных, описывающих размеры ничейной экономики в России. Выяснилось, что речь идет не об эпизодах, а о системе — бесхозяйные мосты, дороги, водопроводы и прочие важные объекты встречаются в России повсюду: в провинции и больших городах, от Калининграда до Приморья...
Эх, дороги...
Можно даже вглубь страны не забираться. Вон под носом у столицы, в Московской области, недавно только официально насчитали 560 проблемных дорожных участков. Так из них половина — муниципальные, 20 процентов — региональные, а у 30 процентов официально хозяина нет.
По данным фонда "Хамовники", в целом по России сегодня каждая пятая дорога ничья. А до 2014 года ситуация была и того плачевнее, но с того момента финансирование муниципальных дорожных фондов стало зависеть от протяженности дорог на подотчетной им территории, так что ради дополнительных денег предприимчивые муниципалитеты потратились на оформление в свою собственность имевшихся бесхозяйных дорог. Однако эти частные случаи не меняют картины в целом.
Причина появления большинства неучтенных дорог — их пограничное положение. Обычная история — автомобильный переезд через железнодорожные пути, когда не было решено, кто отвечает за него — железнодорожники или местная власть. Или, например, проезд, проложенный от городской дороги к федеральному перинатальному центру: чей он? Или в буквальном смысле пограничная дорога — трасса Выборг — Светогорск в Ленинградской области, ведущая к границе с Финляндией.
Дальше — больше. Ничейные улицы частного сектора — проблема, в частности, в Новосибирске и Перми. Зачастую не оформлены, без собственника дороги, ведущие к дачным и садоводческим товариществам. Исследователи фиксируют эту проблему, например, в Подмосковье, Сахалинской, Астраханской, Омской областях, Удмуртии. "На местном уровне обещания политиков дачникам отремонтировать и благоустроить эти дороги — частый ход в предвыборной борьбе, ведь это насущный для них вопрос,— замечает Ольга Моляренко.— Правда, это так обещанием, как правило, и остается".
Большая проблема — бесхозяйные придомовые проезды многоквартирных домов. Часто собственники такого дома оформляют землю по границам строения без прилегающей территории с дорогами. Жители уверены, что обслуживать их обязаны муниципальные власти, те же считают ответственными за них самих жильцов или управляющие компании. Как следствие, ничейные проезды некому расчищать, и заметнее всего это становится в снежную зиму.
К бесхозяйным относятся и незарегистрированные дороги, проложенные к недавно построенным микрорайонам или домам. Бывает, что муниципалитеты годами тянут волынку с легализацией таких дорог, отчасти из-за дороговизны процедуры оформления. Исследователи приводят в пример дорогу к Губернскому микрорайону в подмосковном Чехове и около 40 дорог в Приморском районе Санкт-Петербурга.
Особая история — дороги, ведущие к земельным участкам, которые бесплатно выделяются многодетным семьям. Нередко такие участки не снабжены инфраструктурой — нет электросетей, водоснабжения, подъездных коммуникаций. Семьи вскладчину прокладывают дорогу, как это случилось, например, на территории Петрозаводска, однако власти не берут ее на баланс, и получается, что она бесхозяйная.
Немало ничьих дорог общего пользования, которые расположены на ведомственных землях, прежде всего Минобороны. Это беда многих военных городков. Муниципальные власти не могут оформить их на себя, так как для этого нужно иметь в собственности земельные участки, по которым эти дороги пролегают, а для министерства, владеющего этими участками, дороги — непрофильная сфера, и выходит, что на их содержание тратиться не надо.
Ничейными бывают дороги к ведомственным объектам. Вот пример: от Волгодонска до расположенной в 16 километрах Ростовской АЭС ведет дорога, которая никому не принадлежит, за которую никто не отвечает. А все потому, что когда происходило акционирование станции, непрофильное имущество, и эта дорога в том числе, должно было быть передано местным властям, только этого почему-то не произошло.
В исследовании приводится отдельным примером ситуация с национальным парком "Нижняя Кама" в Татарстане. В советское время дороги, расположенные на его территории, строил и ремонтировал "КамАЗ", но после распада Союза и формирования нацпарка они оказались без хозяина, при этом активно эксплуатируются. Сегодня плохое состояние этих дорог — частый сюжет в местной прессе: повод — ДТП со смертельным исходом.
Страна Зеро
— Бесхозяйные дороги, мосты, котельные, водопроводы, энергосети и другая инфраструктура — это постсоветский феномен,— подчеркивает завкафедрой местного самоуправления НИУ ВШЭ Симон Кордонский.— После распада СССР массово банкротились или реорганизовывались совхозы, колхозы, промышленные предприятия. И объекты, которые для этих организаций были непрофильными, списывались с баланса попросту "в никуда".
Подобным же образом поступали с непрофильной инфраструктурой военные и исправительные учреждения. Предполагалось, что "скинутое с баланса" имущество перейдет муниципалитетам, но так происходило не всегда. Процедура оформления в собственность сложная и по стоимости для муниципального бюджета зачастую неподъемная. К тому же местные администрации не спешили брать ответственность за объекты, особенно в полуаварийном состоянии.
Неразбериха 90-х — ключевая, но не единственная причина появления бесхозяйственности. Исследователи из фонда "Хамовники" также отмечают, что в постсоветской России часто меняются нормы оформления собственности, поэтому в том, чей объект, чья земля под ним, порой очень сложно разобраться. А без ясности в этом вопросе, бывает, невозможно поставить объект на кадастровый учет.
Бесхозяйными объекты становятся и в нынешнее время. Допустим, при постановке на кадастр земель гослесфонда с помощью спутникового метода неучтенными и в результате бесхозяйными оказываются дороги, кладбища, детские лагеря в лесном массиве: из космоса их не видно. Или другой пример: при оптимизации муниципальных образований (объединении поселений, преобразовании муниципальных районов в городские округа — эта практика наиболее заметна в Подмосковье) случается, что дороги, мосты и другие объекты, состоящие на балансе муниципалитетов, но не учтенные в официальных реестрах, банально теряются при бумажной волоките и оказываются ничьими.
Исследователи отмечают, что нет какой-то географической или экономической зависимости: бесхозяйная инфраструктура встречается везде — и в благополучных, и в дотационных регионах. Номенклатура ничейных объектов обширна: помимо упомянутых дорог и мостов это также водопроводы, водонапорные башни, водозаборы, котельные, объекты геодезической сети...
— Межевание территории может проводиться несколькими способами: спутниковым, картографическим и геодезическим,— поясняет Ольга Моляренко.— В последнем используются специальные метки, расположенные на данной территории, поэтому он считается наиболее точным. Так вот, по регионам доля бесхозных меток составляет от 30 до 70 процентов. С такими показателями логично, что возникают вопросы к качеству кадастровой оценки.
С теми же дорогами, считают авторы исследования, тоже не все гладко. По их предположению, ежегодное увеличение протяженности автодорог в России, о котором отчитывается Росстат, связано не только со строительством новых трасс — с легализацией бесхозяйных дорог, которые подпадают под учет, тоже. Судите сами: за 2003-2015 годы, по данным Росстата, протяженность автодорог общего пользования с твердым покрытием в стране выросла на 504 тысячи километров; из них было введено в действие (то есть новых) только 30,3 тысячи километров. По экспертной оценке, остальной прирост в основном дал учет бесхозяйных дорог на региональном и муниципальном уровнях.
О ничейной экономике много рассказывает и социолог Юрий Плюснин, исследующий неформальные виды занятости ("Огонек" писал о них в N 23 за 2015 год). Он, в частности, упоминает о бесхозных электросетях, которые встречались ему во время научных экспедиций по российской глубинке: "В стране есть целые населенные пункты, которые больше 25 лет вообще не платят за электроэнергию. Например, в Карелии, Мурманской, Костромской, Вологодской областях. Обычно это поселения, где живут 200-300 человек. Бывает больше — до тысячи жителей. История типичная. Допустим, был колхоз, который в свое время провел линию электропередачи, в 90-е колхоз развалился, линия осталась, люди пользуются. Все это фиксируется как потери в сети и, по сути, идет в счет других плательщиков. Но даже если допустить, что жители таких поселений захотят за электроэнергию платить, окажется, что некому: линии ничейные".
— Подобные объекты по закону не существуют, но ими пользуются, их даже как-то содержат,— добавляет Симон Кордонский.— Выходит, что бесхозность многих устраивает и даже помогает выживать. Однако бывают абсурдные случаи. Например, в Брянской области, где один священник взял в аренду земельный участок сельхозназначения, это по бумагам, а фактически на нем расположено кладбище, которое официально не зарегистрировано. Так вот теперь он берет плату за возможность захоронения на этой земле...
Кто хозяин?
Цифры
Наиболее показательные данные о масштабе ничейной экономики в России
Более 85 процентов из 600 тысяч кладбищ являются бесхозяйными. Официально в стране зарегистрирована 81 тысяча кладбищ, открытых для захоронений (данные Минстроя за 2016 год).
20 процентов автодорог формально не имеют собственника.
От 30 до 70 процентов (в зависимости от региона) составляет доля ничейных объектов геодезической сети — меток, с помощью которых ведется межевание земельных участков и кадастровая оценка.
Почти 50 процентов распределительных газопроводов не поставлены на баланс. По оценке Института национальной энергетики, 22 процентами владеют юридические и физические лица, 18,4 — регионы, 10,9 — муниципалитеты.
Источник: фонд "Хамовники", НИУ ВШЭ, "Независимая газета", соб. инф.
Не упокоиться с миром
Именно кладбища, а еще военные захоронения и мемориалы — самые распространенные бесхозяйные объекты в России. Минстрой в 2015 году насчитал в России 73 тысячи кладбищ, открытых для захоронений, а в 2016-м, по данным этого же ведомства,— уже 81 тысячу. Откуда прирост?
А все оттуда же: новые показатели включают прежде бесхозяйные кладбища в населенных пунктах, где с отчетностью дела, видимо, налаживаются. Но вот данные статистики Союза похоронных организаций и крематориев: в стране примерно 600 тысяч кладбищ. Выходит, что у нас 85 процентов "последних приютов" — бесхозяйные? Эксперты разъясняют: именно так и получается. Прежде всего из-за ситуации в сельской местности, где "ничейные" погосты располагаются в основном на землях сельхозназначения и гослесфонда.
— В России, в принципе, 90 процентов похоронной индустрии находится в тени, а бесхозяйные кладбища — это часть проблемы,— замечает социальный антрополог Сергей Мохов, исследующий рынок ритуальных услуг, главный редактор журнала "Археология русской смерти".— Из-за этого возникает масса коллизий.
Например, перевод земельных участков из категории сельскохозяйственных в годные для жилищного строительства (это особенно актуально для регионов с высоким спросом на землю, той же Московской области). В результате неучтенные кладбища на таких участках просто сравнивают грейдерами с землей для строительства коттеджных поселков на этой территории. И родственники захороненных там людей сделать с этим ничего не могут.
Другой случай — кладбища в лесном массиве. Дело в том, что до принятия в 2006 году нового Лесного кодекса существовала категория лесов, переданных в управление сельхозорганизациям, которые допускали размещение на их территории кладбищ. После 2006-го все леса перешли в ведение Рослесхоза, и при кадастрировании сельхозлесов эти кладбища оказались неучтенными. Это опять же создает кучу проблем родственникам захороненных на них людей. Допустим, на таком кладбище упало дерево, придавило могилы с памятниками. Убравшего это дерево признают самовольщиком, и если вдруг эту потерю гослесфонда оценят больше чем в 5 тысяч рублей, то виновнику грозит уголовное преследование. Чтобы этого избежать, в подобных (к слову, далеко нередких) случаях остается только договариваться с местными лесничими "по-хорошему".
Поселение N
Ключевая интрига в том, что бесхозяйные все эти объекты, как правило, только по статусу. На деле они активно эксплуатируются, а за содержанием "денежных" объектов следят.
— Фактически мы имеем дело с теневым управлением бесхозяйной инфраструктурой на местах,— замечает социолог Ольга Моляренко.— Через различные неформальные схемы и прежде всего личные связи решаются многие коммунальные вопросы. Так оказывается выгоднее, чем оформлять официально неучтенное имущество в собственность.
По словам эксперта, у большинства муниципалитетов просто нет денег на межевание территории под такими объектами, постановку их на кадастровый учет как бесхозяйных. Ведь процедура непроста: после легализации объекта должен пройти год, чтобы у тех, кто может на него претендовать, была возможность заявить о своем праве; и только потом в судебном порядке может быть оформлено признание неучтенки муниципальной собственностью.
Получается, что масштаб проблемы ничейности напрямую связан со слабостью муниципальных бюджетов. По статистике, 60-70 процентов их доходов — это дотации. То есть муниципалитеты обязаны платить государству за оформление собственности, и в то же время получают от государства средства на свою деятельность — карусель, по оценке экспертов, абсолютно бессмысленная. Ситуация вообще кажется безвыходной: от муниципальных властей ждут, что ничейные дороги, водопроводы, электросети будут исправно работать, но тратить деньги на их содержания из бюджета они не вправе — по закону это нецелевое расходование средств.
Однако, как это всегда в России бывает, лазейки находятся. На поддержание ничьей инфраструктуры, например, идут деньги из муниципального бюджета, предназначенные на благоустройство,— по сути, нецелевой расход, но по бумагам не придерешься. Еще один нелегальный метод — завышение цены контрактов для подрядных организаций органов местного самоуправления: они больше заработают, но в нагрузку получат бесхозяйные объекты, которые должны будут содержать. Или другой подход: подрядчику дается негласная гарантия получения контракта, а с него в ответ — "социальная ответственность". Это когда местный бизнес направляет деньги, материалы или трудовые ресурсы, например, на расчистку неучтенных дорог, ремонт ничьих мостов, даже покраску оградок и памятников на ничейном кладбище. Схема работает: ведь свой интерес предприниматели имеют, и порой немаленький. В исследовании описывается такой случай: за свою "благотворительность" местный бизнесмен получил по льготной цене в аренду муниципальную сельхозземлю, заросшую за годы простоя лесами, установил там лесопилку и стал зарабатывать на древесине — все стороны неформального договора остались довольны.
А еще широко распространены субботники с привлечением местных жителей к благоустройству бесхозяйных объектов. Люди с готовностью на это идут еще и потому, что сами зачастую против оформления по закону так называемой ресурсоснабжающей инфраструктуры (например, водопроводов, водонапорных башен, электросетей), так как опасаются значительного повышения тарифов после ее легализации.
— Надо понимать, что каждый действует исходя из своей выгоды: те же муниципалитеты, случается, судятся за то, чтобы оформить бесхозяйные объекты в собственность, но только если они представляют для них ценность,— говорит Роман Петухов из Высшей школы государственного управления РАНХиГС, старший научный сотрудник Института социологии РАН.
Хотя, добавляет эксперт, бесхозяйное имущество — это чаще бремя, потому что не дай бог муниципалитету нарваться на прокурорскую проверку. По своей инициативе или заявлению недовольного гражданина прокуратура сплошь и рядом (достаточно последить за региональной новостной хроникой) требует от местных властей привести в надлежащее состояние аварийные ничейные мосты или дороги на подотчетной им территории. Штука, однако, в том, что под "надлежащим состоянием" вовсе не подразумевается приведение в порядок имущественного статуса — вопрос решают с помощью описанных выше "неформальных подходов". С бесхозным-то оно всегда проще...
По ведомственной линии
Дословно
"Огонек" обратился к профильным ведомствам за разъяснениями по вопросу бесхозяйной инфраструктуры
Ответ Росавтодора:
"Федеральное дорожное агентство осуществляет полномочия по распоряжению автомобильными дорогами общего пользования федерального значения, включенными в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержденный постановлением правительства Российской Федерации от 17.11.2010 N 928 "О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения". За дороги регионального и муниципального значения отвечают местные власти — администрации региона или муниципалитета (города, области района и т.д.). В соответствии со статьей 225 Гражданского кодекса РФ: бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался; бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся, и относится исключительно к муниципальной собственности. Таким образом, дороги, называемые в запросе "бесхозными", относятся к сфере ответственности конкретного муниципалитета, который должен отвечать за их содержание и поддержание в техническо-эксплуатационном состоянии по действующим нормативам.
Так как к полномочиям Федерального дорожного агентства относятся исключительно федеральные трассы, то в части своей компетенции сообщаем, что протяженность автомобильных дорог федерального значения в России составляет 51,86 тысячи километров, из них в ведении Росавтодора — 49 тысяч километров, остальные 2,86 тысячи километров в ведении государственной компании "Автодор". К объекту управления Росавтодора также относятся 5762 единицы мостов и путепроводов, 45 автодорожных тоннелей, 268 пешеходных переходов.
За последнюю пятилетку количество построенных километров федеральных трасс увеличилось на 20 процентов по сравнению с периодом с 2008 по 2011 год. Введено в эксплуатацию почти 2 тысячи новых километров".
Ответ Росреестра:
"Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии на основании поступивших в ведомство заявлений от заинтересованных лиц проводит учет бесхозяйного имущества. К такому имуществу относятся здания, сооружения, помещения (объекты недвижимого имущества), которые не имеют собственников, или собственники которых неизвестны, или от права собственности на которые собственники отказались. Как бесхозяйное имущество могут быть в том числе учтены мосты и водопроводные башни (сооружения), водопроводы и газораспределительные сети (линейные сооружения). При этом Росреестр не ставит на учет бесхозяйные объекты, которые не имеют признаков зданий и сооружений (в том числе придомовые проезды, переезды через железнодорожные пути, кладбища).
В соответствии с законодательством регистрация прав на недвижимое имущество и постановка объектов недвижимости на кадастровый учет носит заявительный характер. Это означает, что проведение учетно-регистрационных процедур осуществляется в случае поступления заявления от заинтересованного лица. Подать заявление о регистрации объектов бесхозяйного имущества можно, обратившись в офисы МФЦ, отделы Федеральной кадастровой палаты, посредством электронного сервиса на официальном сайте Росреестра и другими предусмотренными законом способами.
В течение пяти лет, с 2012 по 2016 год (включительно), Росреестром принято на учет 170 251 объект бесхозяйного имущества. В том числе 48 433 нежилых зданий, сооружений (кроме линейных), помещений и 73 442 линейных сооружений. Устойчивой динамики в количестве учтенных объектов бесхозяйного имущества в описанный период не наблюдается. Наибольшее количество объектов учтено в 2012 году — 36 492. Наименьшее в 2014-м — 31 293".
75.00
